Empresa pública

Una empresa pública es una organización que produce bienes o presta servicios en el mercado y que está controlada por el Estado o por otra administración pública (comunidad autónoma, ayuntamiento), bien porque es su propietaria total, bien porque posee la mayoría del capital o de los derechos de voto. A diferencia de la administración pública en sentido estricto, vende lo que produce y se rige, en buena medida, por criterios empresariales; a diferencia de la empresa privada, su finalidad no es solo el beneficio, sino también el interés general.

¿Qué es una empresa pública?

La definición económica más extendida entiende por empresa pública aquella en la que el sector público ejerce una influencia dominante por razón de su propiedad, de su participación financiera o de las normas que la rigen. Esa influencia se presume cuando la administración posee la mayoría del capital, dispone de la mayoría de los votos o puede designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración.

En España, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula el sector público institucional estatal y distingue, entre otras figuras, las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles estatales, que son aquellas en las que la participación pública directa o indirecta supera el 50 % del capital. Estas últimas se rigen por el Derecho mercantil, salvo en las materias en que les sea aplicable la normativa presupuestaria, contable o de control financiero.

Características

• Titularidad pública: el capital pertenece total o mayoritariamente al Estado u otro ente público.
• Actividad económica: producen bienes o servicios que se ofrecen a cambio de un precio o tarifa.
• Doble finalidad: persiguen objetivos de interés general (cohesión territorial, acceso a servicios básicos, estabilidad de sectores estratégicos) y, a la vez, deben ser económicamente sostenibles.
• Control público: los gobiernos nombran o influyen en los órganos de dirección y las cuentas están sometidas a controles específicos, como el Tribunal de Cuentas y la Intervención General.
• Régimen jurídico mixto: combinan normas de Derecho público (contratación, presupuestos) y de Derecho privado (mercantil, laboral).

Tipos de empresa pública

Según el nivel de la administración

Pueden ser estatales, autonómicas o locales. Un ejemplo de empresa local es un servicio municipal de transporte o de aguas; en el ámbito autonómico, las radiotelevisiones públicas o ciertas empresas de gestión de infraestructuras.

Según su forma jurídica

Según su ámbito de actuación

Hay empresas públicas de servicios públicos esenciales (transporte, agua, energía, correos), de sectores estratégicos (defensa, energía) y de apoyo a otros sectores económicos (financiación, promoción industrial).

¿Por qué existen las empresas públicas?

La teoría económica ofrece varias razones. Cuando existen monopolios naturales, como las redes ferroviarias o de distribución de agua, la competencia es inviable y el Estado puede preferir gestionar el servicio para evitar abusos de precios. También se justifica por la existencia de externalidades positivas (un transporte público masivo reduce la congestión), por razones de seguridad nacional o por motivos de cohesión social y territorial, para ofrecer servicios en zonas poco rentables. Históricamente, los Estados crearon empresas públicas para impulsar la industrialización o tras crisis económicas: el Instituto Nacional de Industria (INI), fundado en España en 1941, es un ejemplo clásico.

A partir de la década de 1980 se produjo una ola de privatizaciones en Europa, y en España empresas como Telefónica, Repsol, Endesa o Iberia pasaron a manos privadas entre finales de los ochenta y principios de los 2000. La liberalización de sectores como las telecomunicaciones o la energía redujo el peso del sector público empresarial, aunque se mantiene en infraestructuras, transporte y servicios locales.

Ventajas y desventajas

La experiencia muestra que los resultados dependen menos de la propiedad pública o privada que del marco de gobierno corporativo: objetivos claros, gestores profesionales, transparencia, rendición de cuentas y exposición a la competencia donde sea posible.

Ejemplos internacionales

Deutsche Bahn, el grupo ferroviario alemán, es una sociedad anónima cuyo único accionista es el Estado federal. Equinor, la petrolera noruega, tiene al Estado como accionista mayoritario, y EDF, la eléctrica francesa, ha pasado a ser íntegramente pública tras su nacionalización en 2023. Petrobras, en Brasil, es una sociedad de economía mixta controlada por el Gobierno. En el ámbito local español, empresas como la EMT de Madrid o Transports Metropolitans de Barcelona prestan transporte urbano con capital público.

Véase también cómo se relacionan con la empresa privada, las sociedades anónimas, la privatización o el sector público.

Preguntas frecuentes

Referencias

• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (España).
• Stiglitz, J. E. La economía del sector público. Antoni Bosch.
• Mazzucato, M. (2013). El Estado emprendedor. RBA.